昌吉州审计局关于2015年自治州保障性安居工程跟踪审计综合报告
昌州审发〔2016〕29号
昌吉州审计局关于2015年自治州保障性安居工程跟踪审计综合报告
昌吉州人民政府：
根据《中华人民共和国审计法》第十六条、第二十二条和第二十三条的规定，日常保洁13825404095自2015年11月至2016年2月，昌吉州审计局派出10个审计组、36名审计人员，对昌吉州2015年保障性安居工程（含各类棚户区改造、农村危房改造和廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房等保障性住房，以下简称安居工程）及配套基础设施的计划、投资、建设、分配、运营等情况进行审计，重点对棚户区改造及配套基础设施建设项目、保障性住房分配和管理情况进行了审计。本次审计对全州各级政府所属住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、规划、民政、农业、林业等部门进行了重点审计，并延伸调查了49个村的179户农村危房改造家庭，对33个安居工程项目的建设管理情况进行了检查。审计结果已征求昌吉州各级人民政府和有关单位的意见。现将审计情况报告如下：
一、安居工程基本情况
（一）安居工程实施保障情况
2015年，昌吉州通过货币化安置、新建安置住房等方式实施棚户区改造，保障棚户区居民8204户，其中：城市棚户区改造8144户，国有垦区危房改造60户；2015年末，通过发放租赁补贴、配租配售保障性住房等方式，保障中低收入住房困难家庭29221户，其中：公共租赁住房保障28228户，经济适用住房保障993户；通过农村危房改造保障居住在危房中的农村贫困家庭11036户。
（二）安居工程目标任务完成情况
2015年，自治区下达昌吉州城镇安居工程开工任务17077套，基本建成任务14193套，农村危房改造任务11000户。审计核查表明，实际完成开工任务17140套，基本建成任务18192套，农村危房改造任务11036户。
（三）安居工程资金筹集使用情况
2015年，昌吉州各级财政共筹集和安排城镇安居工程和农村危房改造资金132029.73万元，其中：中央、自治区财政补助安排87095.8万元，州本级一般公共预算安排2622.74万元，县级一般公共预算安排15402.68万元，县级地方政府债券收入安排8300万元，土地出让收入安排13647.86万元，住房公积金增值收益安排1250.69万元，保障性住房及配建商业设施租售收入1430.24万元，通过援疆资金等其他财政渠道筹集2279.72万元；当年支出106298.77万元，其中：保障性住房租金补贴支出11.94万元，公共租赁住房（含廉租住房）建设和房源筹集支出33455.45万元，公共租赁住房（含廉租住房）维护和管理支出183.92万元，棚户区改造支出49446.96万元，农村危房改造支出23200.5万元；年末累计结存77296.18万元。
保障性安居工程项目建设相关单位通过银行贷款方式筹集安居工程资金18736.11万元。至2015年底，全州城镇保障性安居工程项目银行贷款和社会融资余额193259.71万元。
二、审计评价意见
审计结果表明，2015年，自治州各级政府认真贯彻落实《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等中央决策部署和各项政策要求，采取多项有效措施，积极推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设等各项保障性安居工程，在改善困难群众居住条件、推进新型城镇化建设、拉动投资和消费、促进房地产市场平稳健康发展等方面取得了明显成效。
（一）覆盖城乡的住房保障体系不断健全，覆盖人群规模不断扩大
昌吉州住房城乡建设、发展改革、财政等部门和各县市人民政府、各园区管委会采取加强任务目标责任制管理、完善配套基础设施建设、推进农村危房改造、加强公共租赁住房小区管理等有力措施，进一步完善住房保障制度体系，保障性住房资源配置效率不断提高。各地加大公共租赁住房实物配租力度，有效满足不同层次城镇住房困难家庭的保障需求，2015年有57户保障对象有序退出，城镇住房保障“有进有出”的动态管理机制初步形成；年底享受住房保障的家庭29164户，比2014年底提高22.5%。保障性住房“十二五”期间累计保障城镇住房困难家庭29577户，2015年改造农村危房11036户，城乡住房保障覆盖范围进一步扩大，促进了社会和谐稳定。
（二）保障性住房有效供应明显增加，有效改善了困难家庭居住条件
2015年，昌吉州加快推进各类棚户区改造，全州新增棚户区拆迁面积101.44万平方米，棚户区改造安置住房建设新开工6205套、竣工3723套，通过提供实物住房或货币补偿方式安置棚户区居民7682户，为棚户区居民提供政府收购或组织购买的存量商品房522套，棚户区居民居住条件大幅改善。全州公共租赁住房新开工建设8706套，通过建设、购买、长期租赁等方式新增公共租赁住房房源4851套，全年实施分配入住4766套。全州七个市县11036户农户享受了农村危房改造政策，住上了安全房，居住条件得到显著提升。城乡中低收入住房困难家庭在享受基本住房保障的基础上，获得更好的居住环境和公共服务，推动了多层次住房供应体系的形成。
（三）保障性安居工程和配套基础设施建设有序推进，促进了城市建设和新型城镇化
2015年，昌吉州城镇保障性安居工程开工和基本建成任务完成率分别达到100.4%、128.2%，保障性住房和棚户区改造安置住房竣工面积达56.14万平方米，占城镇住宅竣工面积的44.2%。城镇保障性住房2015年新增保障性住房困难家庭5421户，其中公共租赁住房保障新就业无房职工509户，在城镇稳定就业的外来务工人员3011户，推进了城镇常住人口住房保障全覆盖。中央和自治区财政共投入23662.8万元，加快完善保障性安居工程相关的配套基础设施建设，使城市人居环境明显改善，提升了城镇综合承载能力，为新型城镇化提供了良好的发展环境。
（四）保障性安居工程建设拉动投资和消费，对稳增长、防风险发挥了积极作用
全州各级财政（含中央、自治区财政）加大对保障性安居工程资金投入力度，2015年城镇保障性安居工程财政支出达83098.27万元、农村危房改造财政补助23200.5万元。木垒县信用社向木垒县城镇保障性安居工程项目发放银行贷款900万元，昌吉市将乌鲁木齐商业银行发放的土地储备贷款19129.71万元用于昌吉市棚户区改造项目，为安居工程建设提供了有力的资金支持。6个市县积极推进棚户区改造货币化安置和把存量商品住房转为公共租赁住房，消化库存商品房678套，其中玛纳斯县政府积极组织引导棚户区居民购买存量商品住房进行安置，棚户区货币化安置率达100%。满足了群众多样化居住需求，促进住房保障工作更加公平有效。2015年城镇保障性安居工程建设投资完成额达到231580.77万元，占全州城镇住宅投资总额的34.1%。农村危房改造投资完成额达到108525.71万元。结合房地产开发拉动投资、带动就业的经验值及保障性安居工程建设的特点，按投资乘数为1.25测算，城镇保障性安居工程建设和农村危房改造投资可拉动全社会总投资增加425133.1万元，还提供了大量就业岗位，为拉动内需、扩大就业、推动经济平稳较快发展发挥了积极作用。
但审计发现，昌吉州在保障性安居工程棚户区改造和配套基础设施建设、保障性住房分配和后续管理、资金筹集、管理和使用、保障性安居工程建设管理等方面还存在一些问题，需要采取措施予以纠正和规范。
三、审计发现的主要问题
（一）保障性安居工程政策落实方面存在的问题
1.棚户区改造及配套基础设施建设规划和落实不到位
（1）棚改货币化安置比例偏低
2015年全州棚户区改造任务8144户，实行货币化安置1903户，占棚户区改造任务的23.4%，与住房城乡建设部、国家开发银行《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）中货币化安置目标原则上不低于50%的比例要求相比，安置比例偏低。其中：阜康市、昌吉国家农业园区未实施棚户区货币化安置；木垒县、奇台县、吉木萨尔县、昌吉市、呼图壁县货币化安置率均在30%以下。
（2）棚户区改造规划编制与实施不相符
由于棚户区改造规划编制不够科学，根据吉木萨尔县人民政府《2013-2017年吉木萨尔县棚户区改造规划》，2015年重点改造规划为祥和东区、彩虹小区、老年公寓二期小区，庭园小区，但在实施过程中，彩虹小区未按规划进行改造。而实施的货币化安置116户、金海岸二期、团结宇盛、玫瑰香缇二期都不在规划之内。
（3）配套基础设施建设滞后导致保障性安居住房255套不能交付使用
由于准东经济技术开发区西部新城的市政供排水、供热管网等配套基础设施建设滞后，导致2013年7月开工建设的准东西部新城社区服务中心宿舍楼项目一直无法与市政主管网连接调试，造成该项目一直未能竣工并交付使用。
2.安居工程建设审批和监督管理方面存在的问题
（1）安居工程土地监督管理不到位
2个园区的国土资源管理部门，对安居工程用地监管不严格，存在应缴未缴土地出让金、违规用地等问题。如：昌吉州国土资源管理局准东分局与准东众邦住房投资有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同价款112.09万元，作为鑫城小区共有产权房项目建设用地。在众邦公司未缴纳土地出让金的情况下，昌吉州国土资源管理局准东分局向相关部门出具了该项目用地手续正在办理中的证明。截止审计日，众邦公司仍未缴纳土地出让金，未取得建设用地批准书。昌吉州国土资源局昌吉国家农业科技园区分局与新疆亿门房地产开发有限公司昌吉市分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定一次性付清国有建设用地使用权出让价款3093万元。截止审计日，新疆亿门房地产开发有限公司昌吉市分公司尚有余款1853万元未按照合同约定支付土地出让金。
（2）部分市县落实安居工程建设程序、招投标政策等不到位
一是2个市县4个已取得建设用地批准的项目在未办理建筑工程施工许可证基本建设批准手续的情况下即开工建设，涉及保障性住房1319套。如：玛纳斯县2015年华房盛泰公租房项目，嘉润产业园公租房项目，均由于项目单位未缴纳工程劳保统筹费而未办理施工许可证即开工建设。木垒县芨芨湖工业园区公共租赁住房建设项目未办理施工许可证即开工建设。
二是2个市县3个项目未按规定严格履行招投标程序。如：木垒县民生工业园区企业总部基地公租房建设项目设计环节应招标而未依法履行招标程序，涉及合同金额37.4万元。
三是3个市县5个项目888套保障性住房未办理竣工验收或未按规定进行分户验收即交付使用。如：呼图壁县2015年北苑小区(18#)公租房项目完工后未按规定组织竣工验收就交付使用，涉及公租房72套。
此外，昌吉市2015年“古城名苑”棚户区改造项目，工程施工、监理、勘察及施工图设计均未签订合同。昌吉市农业园区亿门.加州小镇住宅小区1－8#楼建设项目中，新建的商品房基本完成主体工程建设，配建的保障房单体工程只完成地基开挖工作，建设进度滞后。
（二）资金筹集管理和使用方面存在的问题
1.挪用保障性安居工程专项资金
阜康市住房和城乡建设局将保障性安居工程专项资金1240万元出借给阜康市住投公司，截止审计日该项资金尚未归还。
2.保障性安居工程租金收入未按规定实行收支两条线管理
玛纳斯县2015年公共租赁住房租金由县住建局委托各物业公司代收后上缴县财政，但各物业公司2015年已收取租金收入60.9万元全部截留在各物业公司未上缴县财政，未按规定实行收支两条线管理。
3.财政部门未按规定时限下达上级财政补助资金
自治区财政下达国有垦区危旧房改造自治区补助资金（新财建[2015]327号）玛纳斯县园艺场36万元，截至审计日，该笔资金仍在州财政局，未拨付到玛纳斯县财政局。
4.安居工程专项资金闲置未用形成结余
由于阜康市基础设施配套项目招标实施方案上报昌吉州发改委审批时，因聘请的招标代理机构资质不符合要求，昌吉州发改委审核未通过，需重新上报方案待审核通过后，项目才能正式启动招投标程序，造成阜康市城市保障性安居工程基础设施建设项目尚未实施，截止2015年底资金结余4005.28万元，影响资金使用效率。
由于昌吉市在实施农村危房改造过程中，将部分城中村居民纳入到保障对象中，并采取由开发商统一拆迁、新建房屋安置保障对象，政府通过采取对开发商减免城市配套费等方式降低企业建造成本，使保障对象能以低于市场销售的价格购买安置住房的方式变相给保障对象补贴，而未采取将补贴款直接发放给保障对象的补贴方式。截止2015年12月底，昌吉市农村危房改造资金结余7175.45万元，其中2013年结余1262.05万元，2014年结余1079.5万元，2015年结余4833.9万元。
5.财务核算不规范
（1）2个市县、园区工程款支付手续不完善。如：昌吉高新技术产业开发区财政局及下属单位在支付工程款时手续不完善，凭证后未附施工单位申请付款及工程量清单，缺少监理出具的确认依据和建设方的审批手续。木垒县西吉尔镇支付工程款凭证后未附工程进度表。
（2）3个市县、园区保障性安居工程资金未分账核算。如：昌吉高新技术产业开发区财政局及开发区下属单位公共租赁住房配套基础设施资金与其他基建资金全部在基建帐中统一核算，没有分账核算。农业园区城市棚户区改造专项及配套基础设施资金与其他基建资金全部在规划建设环保局基建帐中统一核算，没有按照要求分账核算。木垒县芨芨湖工业园区公共租赁建设用房项目财务未进行单独核算。
（3）2个市县账务处理不规范。如：阜康市保障房资金会计账套建筑工程安装投资科目余额10968.2万元未结转固定资产。木垒县西吉尔镇将拨入公共租赁资金、棚户区改造资金、安居富民资金共计92.79万元记入其他收入，专项支出从“经费支出”科目中核算，造成当年项目资金收支无法分项核算。
6.资金使用管理其他方面的问题
木垒县住建局2015年初预分配木垒县西吉尔镇农村危房改造计划任务403户，拨付项目资金530万元，后经县住建局对各乡镇任务进行调整后，西吉尔镇农村危房改造任务实际分配190户，应拨付补助资金380万元，年初超拨付资金150万元，截止审计日，该笔资金仍在镇财政所。
（三）住房保障分配管理方面存在的问题
城镇住房保障动态管理不到位。由于人力资源和社会保障、工商、税务、民政、公安、车管等部门联动工作机制不完善，没有建立保障对象家庭经济状况信息平台及多部门数据共享机制，无法对保障对象情况进行实时动态监管。昌吉市14户保障对象家庭收入、住房等条件发生变化，不再符合住房保障待遇享受条件，但未按规定及时退出，仍违规享受保障性住房14套。如：公租房申请人丁文娟等4人，其家庭成员在享受政府公共租赁住房期间购买自有住房，且人均面积大于13平方米，截止审计日仍享受保障住房。
（四）安居工程运营管理方面存在的问题
1.部分保障性住房交付后续管理不到位
2个市县3套保障性住房被违规转借、转租。如：昌吉市公租房申请人韩祥将其申请的位于建国西路鸿都小区2栋3单元1403室公租房转借他人居住。阜康市瑶池明珠小区2套公租房转借他人居住。
昌吉市公租房申请人曹珈源已申请到的公租房，自2014年起至今无人居住，空置达1年。
3个市县、园区614套保障性住房欠缴租金共191.05万元，如：吉木萨尔县329套保障性住房欠缴租金43.09万元。奇台县2011-2015年262套保障性住房累计欠缴租金86.38万元。准东经济技术开发区23套保障性住房欠缴租金61.58万元。
2.部分已建成保障性住房长期空置未发挥效益
由于申请人员少，建设任务多，2011-2015年呼图壁县公租房和廉租房实际可供房源为2068套，截至目前未分配791套，其中闲置一年以上的未分配房屋390套。
3.政府投资保障性安居工程已竣工未办理产权登记
由于缺乏保障性住房对产权登记管理的具体法律规定，3个市县、园区的5116套政府投资建设的保障性住房已竣工但未办理产权登记，如：准东开发区公共租赁住房小区一期、二期项目共158套公租房，已完成竣工决算尚未办理产权登记。玛纳斯县政府投资建设的城镇保障性安居工程自2007年建设以来未对已竣工项目进行产权登记，共计4289套。
（五）其他方面的问题。
1.核实审计署下发的农村危房改造疑点表的结果
通过审查核实审计署下发的公务员及参公人员领取农村危房改造补贴疑点表、投资企业人员2015年领取农村危房改造补贴疑点表相关数据，全州有6个县市48人在《全国扩大危房改造试点农户档案管理信息系统》进行了信息录入，实际未修建房屋，未领取补助资金，抵顶录入年度农村危房改造任务。
2.农村低保户等重点补助家庭占危房改造户数比例偏低,农村危房改造政策实施未达到预期效果。
通过抽查全州6个县市13个乡镇五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户享受农村危房改造政策情况反映：截止2015年底，13个乡镇累计已享受安居富民改造户数16455户，登记在册的五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户数4087户，其中五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户已享受安居富民改造户数585户，分别占享受安居富民政策总户数、贫困类型总户数的3.6%和14.3%。2015年当年安居富民改造户数1976户，其中五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户享受安居富民改造户数113户，占当年改造户数的5.7%。
四、审计建议
（一）加强对城镇保障性安居工程、农村危房改造建设任务完成情况的绩效考核，住建部门要注重对各级政府上报完成任务真实性的检查，追究虚报、瞒报、重复上报任务的各级政府责任，确保国家各项政策真真切切地落实到老百姓身上。
（二）各级政府要摸清各类城镇保障性安居工程需求，科学、合理地编制规划方案，加快保障性住房配套基础设施建设，全力推进棚户区改造货币化补偿安置工作，适当提高货币补偿安置比例，组织棚户区居民购买普通商品住房，有利减轻政府安置住房和配套基础设施建设压力，满足棚户区居民多样化需求。
（三）加强保障性安居工程建设审批和监督管理职责。建议各级发展改革、国土资源、住房城乡建设等部门共同建立行政审批快速通道，规范审批程序，提高工作效率，对符合相关规定的项目，限期完成项目立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。各部门要注重对保障性安居工程建设项目的全程动态跟踪，切实履行监督管理职责。
（四）加强保障性安居工程专项资金的管理，各级财政部门要确保政府资金来源落实到位，不留资金缺口。同时，各级财政部门要督促住建部门制定资金使用计划，严格按照规定用途使用保障性安居工程资金，确保资金专款专用。对于部分保障性安居工程结余资金，建议各级政府和财政部门研究制定行之有效的办法，盘活存量资金，促进提高保障性安居工程结余资金充分发挥效益。
（五）优化保障性住房分配和使用管理，完善保障性住房的准入、退出和监管机制。加强信息系统建设，提高信息化动态管理水平，认真落实城镇住房保障后续管理。对不符合条件的保障对象进行清退，确保保障性安居工程分配公平，真正做到惠及民生。
（六）建议各地要因地制宜，积极探索符合当地实际的农村危房改造方式，要加大对农村分散供养五保户等特殊困难群众享受农村危房改造政策的扶持力度，努力提高补助资金使用效益。各地要创新工作方法，通过政府统一建设、空置房置换或对现有房屋修缮加固等方式，充分发挥农民的主体作用，通过投工投劳和互助等降低改造成本，同时要积极发动社会力量捐赠和资助，逐步构建农民自筹为主、政府补助引导、银行信贷和社会捐助支持的多渠道农村危房改造资金投入机制，帮助其解决最基本的安全住房。
昌吉州审计局
2016年5月16日